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孙北国：农业若再走“十二五”的老路，误农误国

发布时间：2016-08-05 作者：孙北国

自十八届五中全会提出“五大发展理念”之后，从去年十月到今年上半年，在“三农”重大发展模式和路径上，我们听到“三农”真正变革的脚步声了吗？我们看到“五大发展理念”在农业、农村发展变革中有真正落地和贯彻吗？

我们看到的大多数情况，是“十二五”的农业老路仍在继续，农业、农民、农村问题仍然在困局中迷茫，仍然是天上有云，地上没影，“五大发展理念”没有得到有效贯彻，仍然是隔空喊、不落地。仍然是国策与政策脱节。

十几个产粮大省的最广大农村，是中国农业现代化的主战场，在这个主战场上，现在基本听不到“创新”的举措，找不见“协调”的模式，拿不出“绿色”的抓手，仍然是不“开放”的禁锢，更看不到“共享”的路径。

农业、农村，仍然在继续“十二五”的模式和路径。如此，将误农误国。

一、“十二五”农业政策僵化，粮食总量失控

“十二五”期间，全球粮食市场的竞争格局发生了逆转，自2012年开始，最大的粮食生产国——中国的粮食市场价格从低于国际市场到超过国际市场并持续走高，国际交易粮食价格同期反而在持续走低，国内国际粮价出现了一个截然相反的逆行走势。同期，国内养猪量大幅下跌，社会消费疲软等因素都导致饲料和深加工玉米用量减少，国内总需求量减少已成定势。而此时，农业政策还在追求“十连增”、“十一连增”、“十二连增”。

总量失控，导致卖粮难、储粮更难。国库爆仓危局出现的同时，也促成国内粮价大跌、市场交易惨淡，食品加工企业摸不准行情而产业空库观望，国际粮食及类粮食产品因价差又大举进口。让中国粮食市场上空笼罩着厚厚的愁云。

粮价问题，最系农业利益。是一个绕不过去的大坎。控制不好，满盘皆输。国家储备库的爆仓危局和粮食加工企业的空库观望，这个全局性难受的市场结果，折射出中国主粮产业在国家层面的总规划、总协调和总预判上确确实实是出了大问题。这个让政府难堪、让粮农难过的大问题，拷问着我们的农业宏观战略理论，拷问着我们农业政策理论和策略。

“十二五”末期间，玉米爆仓。国库储了2.5亿吨玉米待泄库，高位放水之时，被迫实施市场化改革新政，让农民承受低价行情，难不难？

国储库的玉米储量相当于全国一年的玉米产量总数，如果不是宏观调控失误，不是产业政策出问题。怎么会出现这个局面？凭什么储这么大的天量？

另外，同期出台的粮改饲和玉米改大豆、改马铃署等政策。显而易见是被动选择。这种被动应付如果不深刻改变，还会继续加剧整个国内农产品市场的恶化程度，使后续的“三农”改革更难。危急已至，本就是农业产业政策被动应对，且战且退。政策不给力，让基层和社会创新，难不难！

粮食是刚性需求，也是大国政治武器，少了会价格暴涨，因而有“粮食战争”和“粮食安全”之说。多了因不能长期储存，只会造成贬值和浪费，且“谷贱伤农”。因而控制粮食生产总量至关重要。

玉米储期超过三年，就严重降低使用价值，除了加工玉米淀粉基本上饲料企业不会用。国库储的2.5亿吨玉米是相当于全国全年产量的100%，每年还有260元/吨的保管费，现在外销基本没门，低价抛国内，就直接冲击刚刚建立的脆弱市场，直接和农民的售粮对价。继续放在国库内，就是国家巨额资金的损失，还占着库位影响新粮收购。所以产业之困、农民之困已不可否认。

国务院发展研究中心早在十年前出台的《国家粮食安全需求中长期规划纲要（2008——2020） 》中，就测算出到2010年，国内粮食总需求5.250亿吨，到2020年，国内粮食总需求5.725亿吨。2009年又出台一个《粮食新增1000亿斤生产能力计划计划（2009—2020） 》，计划在未来12年间，在原计划之上再累计增加5000万吨产量，平均每年再增加450万吨。基本等于做了个每年再增产1%的微调计划。

2010年全国粮食总产量为5.464亿吨。超过总需求1600万吨，这个数据没问题，但到2015年底，问题就大了，全国粮食总产量达到了6.2143亿吨，比5年后的2020年的计划产量5.770亿吨还超了4443万吨。

实际从2012年开始，粮食总产量每年都超过消费总量几千万吨，直至2015年超过当年消费总量近7000万吨。整个“十二五”期间，按官方数据计算，玉米就这样逐年累加剩在库里1.7亿吨。同期，又由于国际粮价大幅走低且品质好，大麦、酒糟、高梁等类粮食产品进口自2013年开始每年呈千万吨增幅。仅去年就进口约3000多万吨。也就是说这几年进口的玉米和玉米替代品的总量也累加了近7000多万吨，这样。超产和进口替代两者相加，国库的天量玉米就是这样攒下来了，攒到爆仓。

玉米爆仓，就等于给国内市场制造了一个超高位水库。吓到所有流通、加工企业不敢收粮，都心里恐慌，很少存粮，因为不知道啥时泄洪。

更要命的是，搂着个大水库，还不太急着放水，还没有一个让市场释然的消化库存的策略出来。到现在还给不出预期，客观上就等于进一步打击市场信心。让所有流通加工企业心理没底。截止到8月5日，国储玉米仅拍卖出1307.4万吨。就这现状，莫不是要等到秋天再放水？

现在，国库内存的未出仓的玉米还有2亿多吨，而未来两个月，从南到北，还有2亿多吨新玉米要陆续进入市场，新旧相加，共有4亿多吨玉米，这个超级的天量玉米带给农业和农民的，有多苦涩。

以事实做客观分析，主粮农业“十二五”宏观政策确实出了大问题，给“十三五”留下一大滩稀泥，真的要进行反思：农田面源污染更严重以至到了严峻的程度；政策教条僵化造成农村进一步凋敝缺少人气，政策鼓励创造的“十二连增”超产的粮食都堆在了库里，创造着粮价下挫的恐慌；留下个高位大水库，在大坝下玩水，怎么会有好行情和好心情？其结果是骂娘声又起，政府威信在农民中锐减……

中国农业现代化的主战场，是十五亿亩（官方统计是十七亿亩）主粮种植的十几个产粮大省的最底层广大农村。这个主战场事实上是拖了整个国民经济后腿，成为国民经济最大的短板。根源是农业产业政策僵化，缺乏更高远、更辨证的全球化战略视野，缺乏世界大竞争格局下的战略理论指引、缺乏对国内粮食产业宏观形势发展趋向的精准预判，在国际粮食市场没有话语权。这些确实是农业宏观政策失误，确实需要总结和反思，这是今天“三农”形势严峻的最深层次原因。

总量决定价格，价格决定市场。市场决定兴衰，这是基本逻辑，而总量的科学调控，需要更开放的大格局农业理论，需要包括计划休耕在内的配套产业化政策体系，需要农业生产经营主体的体制创新，需要前沿性、集合性的高效生态农业技术支撑。总量调控失败，会葬送所有农业改革。

粮食调控与农业改革互为因果，解决的途径，只有“加大创新改革力度”，只有“落实新的发展理念”，这两句话分别是2015、2016一号文件的标题。可见国策很正确。但“十三五”开局至今，政策却仍然与国策脱节。仍然是上有国策，下无政策。如此下去，就不是发展滞缓的问题了，而是误农误国了。

二、“十二五”农业政策理论，缺乏“创新、开放、辨证思想”

客观理性分析“十二五”期间，农业政策没有重大的理论创新，没有建立起更加创新、开放、辨证的创新理论供给，治国理念没有及时转换出农业战略理论，中央新一届领导集体在治国大略上呈现清晰的诸多思想和理念，至今并没有体现在农业战略发展理论上，部委层面提供的模式和路径依旧。“三农”变革总是处于被动状态，总是被问题推着走，总是被动的采取措施补救。这种姿态在十二五期间几乎没有改变，现在，蔓延到了“十三五”。

十八大以来，虽然党中央最高集体提出了不断解放思想，不断深化改革力度，进一步强调市场在资源配置过程中的主导作用，强调通过创新、改革和落实新理念来加快推进农业变革等大政方针，国家也还在继续加大对农业的投入。基层政府和社会各界看了十八大报告，听了习总书记和克强总理讲话，特别是五中全会指出五大理念之后，都觉得很振奋，都觉得党中央和国家最高领导层面确实在理念创新，确实提出了适合国情而且也应当能引领国家发展的治国大策。

但是，“三农”政策层面在整个“十二五”前期和后期基本上是一个调子，农业政策主管部门后续出台的土地集约、农村改革等多项新政策仍然没有贯彻新国策，也并没有因为新一届领导集体的新理念和新的治国大策而随之进行“三农”发展政策的创新和变革，仍然唱老调，仍然走老路。

最显著的例子，2015年10月29日十八届五中全会闭幕，出台了“五大发展理念”且提出“要培育发展新动力，优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置，激发创新创业活力”的全新改革理念。但仅隔4天，11月2号，中办、国办联合下发的政策性文件《深化农村改革综合性实施方案》中，根本就没有体现“五大发展理念”， 随后及农业政策主管部门对文件解读，仍然以僵化教条的偏见继续排斥工商资本进入农村和主粮农业。11月5日，刋于人民日报的署名文章《做好农村改革的整体谋划和顶层设计》一文，再次以防止资本下乡搞非农化、非粮化为由，继续强调“对资本下乡，一定要建立起规范、管用的准入和监管制度，扎好防范风险的‘篱笆’。”就是泼洗水把孩子泼出去的逻辑。为什么对资本下乡持如此之大的偏见，为什么不能建立起规范、管用的激励和约束并举的政策体制，大力推动企业家和资本下乡进入主粮种植领域进行创新创造并带领广大农户共同富裕呢？大禹治水，有堵有疏，不向农村和农业汇聚资源，仅凭农村现有资源，怎么能加快农业现代化建设？

习近平总书记年初在重庆调研时指出：“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，是在深刻总结国内外发展经验教训、分析国内外发展大势的基础上形成的，凝聚着对经济社会发展规律的深入思考，体现了“十三五”乃至更长时期我国的发展思路、发展方向、发展着力点“。同时也进一步强调：对不适应、不适合甚至违背新的发展理念的认识要立即调整，行为要坚决纠正，做法要彻底摒弃。

创联新农业智库认为：做好农村改革的整体谋划和顶层设计，农业政策理

论要放开“思想的缰绳”。 喊创新、走老路的根源，在于农业政策理论缺乏创新、开放、辨证的思想。在于未能真正理解贯彻落实新理念。全球经济一体化的大背景下，中国农业现代化的建设进程决定着四化的进程。作为最大的发展中国家，“三农”发展政策的创新和变革，必须推动多方资源向农业和农村汇聚，扎好“篱笆”防范资本下乡的陈旧理论和政策，只能让“三农“变革的时间拖得更长。甚至几十年都难见成效，对新常态下的国民经济更是增加麻烦甚至添堵。

三、“十三五”若再走“十二五”老路，将误农误国。

当前“三农”政策仍然与“五大发展理念”的国策严重脱节，仍然在继续走“十二五”的老路，面临严峻危机，依然采用被动政策，修修补补，不可能从根本上解决问题，事实已经证明，“十一五”和“十二五”的老路是走不通的，“适度规模经营”的土地集约方式，富不了农民、救不了生态、强不了国家，还极有可能演变成新一轮两极分化。农业面源污染如果继续不能有效控制，将造成更加难以救治的生态灾难。

创新、创造“三农”发展新格局，需要国家农业政策开放观念，以更大的勇气进行理论创新。地方政府、涉农组织和农民也更需要勇于创新、突破陈旧政策理论束缚，通过基层创新倒逼政策配置改革，如此，中国农业才能向好，中国农民才有希望。

“十三五”开局大半年之久，要加快实现中国农业现代化建设，必须要找到适合全球经济一体化大背景下符合中国国情、农情和民情的创新协调模式和开放共享路径，必须将“五大发展理念”通过模式和路径的高水平顶层设计，体现出战略理论的前瞻性。

“十三五”的新农业路径必须突破“十二五“的老路，只有突破，才能推动中国主粮农业和农村创造出千百年来最伟大的历史性变革。

“十三五”中国主粮产业还要继续“十一五”和“十二五”的老路吗？如何创新发展路径？工业如何反哺农业？“五大发展理念”如何落地？需要一场“中国主粮农业向何处去”的大讨论！

（来源：创联新农业智库）